联邦主权豁免理论入门*

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联邦主权豁免理论入门*

格雷戈里·西斯克（GREGORY C.SISK）**

I.引言

因为它是联邦诉讼中典型的重复参与者，联邦政府对联邦法院和法律原则的发展施加了强大的影响。正如政治学家克里斯托弗·J·W·佐恩（Christopher J.W.Zorn）所观察到的，由于它在联邦诉讼中无处不在，“联邦政府在美国法院法律和政策的发展中比任何其他实体都发挥着核心作用。”无论从数量（联邦政府参与了联邦法院所有民事案件的五分之一到四分之一），还是质量（其中许多案件对人民的实际生活和公共政策有重大影响），联邦政府诉讼的重要性都是与众不同的。“美国法院的案件通常通过涉及人身伤害的索赔，而涉及对人民生命最重要的问题”，这些案件通常涉及人身伤害的索赔；公民权利；社会福利津贴；健康、安全和环境法规；移民；政府对财产的征用；和合同义务。

任何经常在联邦法院执业的律师最终都会遇到作为一方当事人的联邦政府，并且会认识到，正如最高法院在近60年前所说的那样，“现在敦促政府只作为另一个私人诉讼当事人，以追究其责任，为时已晚。”美国很难说是一个典型的诉讼当事人，因为它受益于其他人无法获得的大量特殊程序、抗辩和责任限制。事实上，根据联邦主权豁免原则，如果没有联邦政府自己的明确同意，联邦政府可能根本不会受到起诉。本文论述了这一学说。

“主权豁免”的概念——即政府在未经其明确许可的情况下免受起诉的豁免——是与联邦政府诉讼领域的基础并渗透其中。主权豁免权始终是背景，即使国会已经同意提起诉讼。正如霍姆斯（Holmes）大法官在近一个世纪前告诫的那样，“当他们与政府打交道时，必须小心谨慎。”然而，代表客户反对政府的律师往往没有注意到——甚至没有认识到——这一联邦政府诉讼的经典谚语，因为他们没有意识到主权豁免的持续影响。即使政府通过立法放弃了主权豁免，该理论也会影响法院解释和适用此类法规的方式。

作为一个入门问题，我们应该问：为什么联邦政府在联邦法院应该受到与其他诉讼当事人不同的对待？本文提出了这一基本问题，并总结了法院和主要评论家提供的不同答案。主权政府可以在未经其同意的情况下被起诉吗？为什么或为什么不？有什么正当理由让政府免于起诉？主权豁免是君主时代和“国王不会做错事”的专制观点的残余吗？在共和民主的背景下，这个概念能得到捍卫吗？如果有，如何实现？这个概念的历史渊源是什么？主权豁免作为一种学说是如何演变的？豁免是否有任何例外？它们是什么？它们是否合理？主权豁免原则如何以及应该如何影响法院对在特定情况下，可以证明授权政府责任的法规采取的方法或态度？此类法规应以与任何其他立法相同的方式解释，还是应严格和狭义地解释？

通过研究主权豁免的概念和联邦政府同意对自己提起诉讼的情况，我们考虑了政府豁免在民主社会中的合法性，以及法院在解决针对联邦政府的诉讼中提出的政策问题方面的适当作用。我们还通过研究政府何时，以及如何应对（或未能应对）其代理人或活动对本国公民造成的伤害，我们也对政府系统有了更多的了解。

维基·杰克逊（Vicki C.Jackson）教授在分析司法承认针对联邦政府的诉讼限制的原则或审慎原因时，将主权豁免描述为“宪政主义重要价值观之间的较量之地”：

一方面，宪政意味着政府应受到法律的限制，并在保护基本权利方面依法承担责任；如果“公民自由的本质”是法律为侵犯权利行为提供补救措施，那么将政府排除在普通补救措施之外与除最形式主义的法律和权利理解之外的所有理解都相当紧张。另一方面，在没有明确的立法授权的情况下，对民主决策的承诺可能会导致司法部门在适用普通救济法以向公共财政委员会提供服务以满足私人索赔方面犹豫不决。

肯尼斯·卡尔普·戴维斯（Kenneth Culp Davis）教授是美国行政法领域的顶尖专家之一，也是主权豁免的尖锐批评者。他将这一概念描述为英国君主制的中世纪遗留物，并表示“对主权豁免的最有力支持来自于经常遇到的四种情况——历史偶然、习惯、偏爱熟悉事物的自然倾向和惯性。”他辩称，主权豁免理论作为“司法工具”是不必要的，因为我们可以相信法院不会干预重要的政府活动，例如外交和军事政策的执行，将其自身限制在司法裁决和司法管辖范围内的适当事项。苏珊·兰德尔（Susan Randall）教授最近撰文，对联邦主权豁免的历史和宪法理由提出了同样的质疑，她认为主权豁免今后应被视为“一种审慎原则，而不是一种管辖原则”，根据这一原则，“法院试图平衡政府部门有效治理的需要与公民纠正政府违法行为的权利。”

对此，哈罗德·J·克伦特（Harold J.Krent）院长认为，“主权豁免的大部分……并非源于国家的绝对正确，而是来自于维持联邦政府各部门之间适当平衡的愿望，以及对多数人统治的适当承诺。”他解释说，通过使联邦主权只有在法定同意的情况下才可提起诉讼，社会委托国会作为人民的代表，决定在何种情况下，公共问题应服从私人投诉。然而，当政府行为脱离了政策制定，主权豁免的论据就变得最为薄弱。因此，当涉及日常的政府活动而没有政策影响时，公众应该期望立法放弃很容易被采纳。将放弃主权豁免的权力保留给国会，并不意味着政府在其行为上没有制约。相反，这是一种政治制衡——选民的潜在不满。

当然，每个有理智的人都必须同意，因为联邦政府代表整个社会，因此经常必须以私人当事人不能或不应该的方式行事，因此必须控制政府的责任风险。不能允许一个人在任何情况下都获得司法救济，将社会通过选举产生的政府部门正式作出的决定作废。因此，主权豁免背后的真正问题是谁来决定这些限制应该是什么？那些谴责主权豁免存在的人和那些接受主权豁免作为基本出发点的人之间的分歧可以归结为一个问题：“你信任谁？”那些主张彻底废除主权豁免的人相信法院既能确保救济措施，又能在司法机构采取行动时保持谨慎克制。相比之下，那些为主权豁免理论辩护的人认为，主权豁免是对针对政府的诉讼的可认知原因的司法推断的一种限制，他们认为这种限制反映了对政府部门决定同意诉讼的适当时机的信任。

II.联邦主权豁免的历史

A. 美国联邦主权豁免的早期历史渊源

联邦主权豁免及其法理学上的近亲——州主权豁免，是作为批准美国宪法的基础前提而被接受的，还是有意为之的牺牲品——仍然是最高法院和宪法历史学家和学者持续辩论的主题。最高法院对联邦和州的主权豁免都采用了前者的理解，特别是联邦主权豁免已经成为这一法律领域的一个既定的基础性理论。

对相关历史的传统解释，也是目前最高法院大多数成员所接受的解释，认为“当《宪法》获得批准时，英国法律已经明确规定，未经同意不能在英国法院起诉王室。”

作为制宪者有意在宪法框架中保留这一英国惯例的证据，创始一代的杰出成员，如亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）、詹姆斯·麦迪逊（James Madison）和约翰·马歇尔（John Marshall），在美国宪法批准过程中公开支持主权豁免的概念。在《联邦主义者》第81号中，汉密尔顿写道，“主权的本质是，未经个人同意，不得对其提起诉讼。”

麦迪逊在大会上在起草宪法方面发挥了主导作用，他后来告诉《弗吉尼亚州批准公约》，第三条只允许涉及缔约州的诉讼，如果该州提出或允许，在联邦法院审理，但没有授予任何个人“将任何州告上法庭”的权力，他后来成为美国首席大法官，同样向《弗吉尼亚公约》保证，“认为主权国家应该被拖到法庭上是不合理的。”在韦尔奇诉德克萨斯州公路和公共交通部（Welch v. Texas Department of Highways & Public Transportation）一案中，最高法院指出，“麦迪逊、汉密尔顿和马歇尔关于宪法没有废除各州主权豁免权的表述可能对批准宪法至关重要”

如果各州在这一历史背景下被豁免于未经同意的诉讼，那么联邦政府就更应该如此。当约瑟夫·斯多利（Joseph Story）大法官在1840年撰写他著名的宪法论文时，他解释说，第三条授予司法权力“适用于美国作为一方的争议”，只是为了允许联邦政府作为原告起诉，以执行其自身的权利、权力、合同和特权。

相比之下，现代最高法院的少数立场坚持认为，“几乎没有证据表明，一代制宪者认为主权豁免在不可改变的意义上是根本性的”，并辩称，在批准过程中，对这一概念表现出了不同的看法。法院的这些成员不必被理解为否认国家主权豁免的理论，而是对这种豁免可能被推翻的情况提出异议。

在他们看来，国会在创建新的联邦诉讼理由时，可以优先考虑州政府的主权豁免权，就像国会可以通过颁布法定豁免权来刺破联邦主权豁免权一样。

换言之，这些法官没有质疑国家主权豁免的存在，而是在面对其他考虑，特别是干预性联邦立法时，质疑这种豁免的强度或绝对性。

苏珊·兰德尔教授更进一步认为，甚至在任何法定删减之前，“开国一代并不打算享有国家主权豁免，而是将批准《宪法》视为同意美国单独和集体提起第三条诉讼。”关于联邦主权豁免，兰德尔将第三条对“美国作为一方的争议”的司法权力延伸解读为明确授予司法权，以审理对联邦政府的诉讼。她认为，“‘司法权'一词不仅仅是赋予管辖权，而是一个广泛的、涵盖性的术语”，“将一个基本的政府权力扩展到国家司法机构”，取代了主权豁免权。虽然她承认开国一代的某些著名成员有相反的言论，但兰德尔认为，“汉密尔顿、麦迪逊和马歇尔提出的解释与大量的历史证据相矛盾，包括他们自己在其他场合的声明”，也与第三条的案文、建立新国家政府和建立司法权的理由以及开国时期其他政治领导人的意见相矛盾。

维基·杰克逊教授在对联邦政府豁免权进行了全面的历史研究后，确定了“联邦主权豁免权理念的显著持久性”的三个可能的历史来源：首先，尽管可能被误解，而且适用范围太广，但对美国早期法律有如此深远影响的英国法律确实承认某种形式的主权豁免权。第二，宪法赋予国会拨款的权力，从而“使针对美国的金钱判决在没有国会拨款的情况下不能支付的论点变得有力。”第三，“国会对联邦法院管辖权的控制赋予了它相当大的权力，仅仅是拒绝授权对政府的诉讼。”实际上，在1789年的第一个司法法案中，国会授予下级联邦法院对美国为原告的案件的管辖权，从而含蓄地禁止了联邦政府作为被告的诉讼。因此，杰克逊认为，“主权豁免理论的某些方面——特别是那些与司法强制支付国库资金有关的方面——是联邦一级的美国宪法所要求的，或者是符合美国宪法的。”此外，她认为，“我们所说的美国的‘主权豁免'在许多方面可以被描述为国会对下级法院管辖权控制的具体阐述。”

如下文所述，当最高法院第一次认真考虑联邦主权豁免的概念及其对联邦主权代理人的伤害指控的适用时，法院的大多数人对这一理论持怀疑态度，并愿意接受其他行动模式，这些模式耗尽了这一理论的大部分活力。然而，法院随后重振了联邦主权豁免的理论，如今它已深深地扎根于联邦政府民事责任的法律结构中。

B. 联邦主权豁免学说在最高法院的演变

正如维基·杰克逊教授所指出的，“在1882年，在《宪法》通过近一个世纪后，最高法院在联邦主权豁免原则的理由和范围上出现了五比四的分歧。”与此同时，法院接受联邦主权豁免作为一个既定前提，即使其理由和轮廓仍有疑问。这项1882年的裁决是美国诉李（United States v.Lee）案，是80多年来，描绘联邦主权豁免理论及其例外或限制的一系列三个里程碑式裁决中的第一个。

重要的是，在这三个案件中，政府本身都没有被实际列为诉讼的被告，至少在案件到达最高法院时是这样。相反，在这些诉讼中，原告显然认识到主权豁免是对美国的直接诉讼的一个不可逾越的障碍，他们试图通过对政府官员个人的投诉来避免这一障碍，尽管政府作为一个实体，显然会受到有利于原告的判决的影响。这三个案件的问题是，这种法律上的虚构——针对政府人员的肯定性救济诉讼不等同于针对政府本身的诉讼，因此不受主权豁免权的限制——是否应该得到支持。

C. 美国诉李案

这一系列的三项联邦主权豁免裁决中的第一项是理论上很重要、历史上很有趣的美国诉李一案。该案的起因是联邦军队在内战期间夺取了南方将军罗伯特·李的阿灵顿庄园，并在该地建立了一个军事公墓。

1778年，乔治·华盛顿（与约翰的母亲、寡妇玛莎·卡斯蒂斯结婚）的养子约翰·帕克·卡斯蒂斯（John Parke Custis）购买了弗吉尼亚州波托马克河沿岸的一块土地。约翰英年早逝，他六个月大的儿子乔治·华盛顿·帕克·卡斯蒂斯（George Washington Parke Custis）被祖父母乔治·华盛顿和玛莎·华盛顿收养。21岁时，年轻的乔治获得了这块土地的所有权，他把它命名为“阿灵顿”，并在上面建造了家族宅邸。1831年，他的女儿玛丽·安娜在阿灵顿庄园的大厅里嫁给了一位名叫罗伯特·e·李（Robert E.Lee）的年轻陆军中尉。乔治·华盛顿·帕克·卡斯蒂斯于1857年去世后，庄园由他的女儿继承，成为李氏家族的住宅。

1861年内战爆发后，李将军接受了北弗吉尼亚联盟军的指挥权，李氏家族被迫逃离阿灵顿庄园。联邦军队占领了这个庄园，一位联邦将军将这座大厦作为他的总部。统一主义者认为这座俯瞰河对岸华盛顿特区的大厦是南部联盟军事领导人的挑衅象征，他们认为这位领导人是叛徒。1864年，蒙哥马利·梅格斯（Montgomery Meigs）将军建议将阿灵顿大厦周围的一部分土地用作北方战争死难者的军事墓地，如果李氏家族回来，这部分土地将不再适合居住。虽然这可能是一个虚构的故事，但据报道，梅格斯将军——他的儿子后来在战争中丧生，葬在阿灵顿——曾说，如果李太太回到房子里，向窗外望去，她会看到她丈夫杀死的联邦士兵的坟墓，埋在她的玫瑰园里。

据称，在卡斯蒂斯·李（Custis Lee）家族未能支付房产税后，阿灵顿的房产通过税收拍卖的方式转让给了美国。事实上，李夫人非常愿意支付该房产的应缴税款——只有大约100美元——并派一名代理人带着必要的资金去找收取税款的联邦专员。联邦专员拒绝接受付款，坚持认为纳税人必须亲自出面缴税。毫不奇怪，李将军的妻子不愿意在联邦委员会委员面前站在联邦战线方面。然而，当这个法律问题在以前的一个案件中出现时，最高法院解释了相关的法规，允许由代理人支付税款，这也是政府后来在税收对李·阿灵顿遗产转让的有效性问题上败诉的原因。当李将军和李夫人的长子最终对一名政府官员提起驱逐诉讼时，陪审团的结论是，付款已经足够，因此税收出售不恰当，不能将所有权转让给政府。在最高法院对李氏案作出裁决后，联邦政府以15万美元的价格从李氏手中合法购买了该房产，如今它仍然是一个国家军事公墓和军事设施。

在一项意见分歧很大的裁决中，法官们对共和国主权豁免的范围和合法性有着尖锐的分歧，李将军案中的法院允许对占据土地的官员提起诉讼，并下令将财产归还给李将军的儿子。米勒法官为李案中的多数人意见撰写文章，他调查了美国及其前身英国的主权豁免历史。米勒大法官承认英国的做法，即个人必须向国王申请起诉权，但他抗议说，在美利坚共和国不存在真正的类比，“因为没有国王般的国家元首。”总之，米勒法官质疑主权豁免作为一种法律原则在一个没有个人主权的共和国家是否合适。虽然联邦主权豁免已经成为美国的“既定原则”，但米勒法官表示，联邦主权豁免是在没有仔细分析之前的决定和没有任何原则依据的情况下采取这一立场的。

尽管如此，即使根据先例接受了主权国家美国本身未经其同意不得成为诉讼主体的主张，米勒法官也拒绝将主权豁免扩大到针对个人的诉讼，即使该个人是美国官员。多数人裁定，该原则“在美国不是被告或诉讼的必要当事方的情况下，不允许干涉原告既定权利的司法执行。”

由于美国是一个共和国，米勒法官坚持认为，政府官员不能像女王和她的法庭那样被视为君主的化身。此外，在美国，每一个人，甚至是靠近权力所在地的官员，都必须遵守法治：

在这个国家，没有人可以凌驾于法律之上。任何执法人员都不能藐视法律而不受惩罚。所有的政府官员，从最高到最低，都是法律的产物，必须遵守法律。

关于担心如果行政人员受到诉讼骚扰，行政人员履行公共职责的能力会受到损害的问题，大多数人不相信让政府接受诉讼会损害政府的工作。米勒法官认为，允许对联邦官员或代理人提起诉讼会破坏政府的基本职能，例如，在危险时期，公民的诉讼可能会侵入战舰或军事要塞，这种担心是“想象”出来的。法院认为，过去通过法律行动收回军队持有的财产，并没有造成灾难。

该案涉及政府从公民个人手中夺取财产，这为李案中多数人的裁决提供了额外的宪法理由。事实上，当最高法院在下个世纪重新审视这一判例时，这一“夺取”因素成为理解和适用这一判例的关键。

当美国在不给予公正赔偿的情况下征用财产时，政府的行为违反了第五修正案的征用条款。米勒法官将第五修正案对财产的保护与使用人身保护令来保护个人的宪法生命权和自由权进行了比较：

如果这一宪法规定足以使法院有权力进行干预，将囚犯从那些声称有政府权力的人手中解救出来，那么，对于那些财产未经正当法律程序而被扣押，并在没有公正补偿的情况下用于公共用途的公民，同一法院有什么理由不给予救济呢？

因此，大多数人强烈地重申了司法部门作为公民的监护人，防止政府其他部门滥用权力的作用。

四位大法官对李案提出了异议。法官格雷（Gray）的反对意见强调，阿灵顿的财产多年来一直以美国的名义持有。本案不涉及最近对财产的扣押，也不针对实际扣押财产的政府官员，而是针对目前代表联邦政府持有财产的官员。反对者反对多数人的理论，即这是针对个别官员而不是针对君主的诉讼，他们认为联邦政府只能通过其代理人持有财产。因此，对政府代理人提起的收回美国索赔财产的诉讼实际上是对美国的诉讼。此外，格雷法官认为，主权豁免原则不仅在君主制中是必要的，在任何国家也是必要的。如果政府要生存下去，未经其同意，不得剥夺其堡垒、战舰或其他财产。如果政府受到无限制的诉讼，无论这些诉讼是否针对其官员，政府都无法处理其重要事务。因此，持不同意见者认为，如果美国被起诉，放弃主权豁免权应来自国会，国会无疑会制定适当的程序来保护政府利益。

最后，美国的主权国家直接受到李案诉讼结果的影响；政府，而不是官员，遭受了阿灵顿财产的（暂时）损失。大多数人的理论是，这只是针对联邦官员的诉讼，而不是针对政府本身，这显然是建立在法律虚构之上的。鉴于多数人对主权豁免的合法性提出了质疑，可以理解的是，法院的这些成员并不担心这样的官员诉讼可能会被证明是围绕主权豁免的最后一轮。那么，李案的判决是否为废除或至少限制主权豁免作为一项原则奠定了基础？我们会发现，最终并非如此。

在作者看来，李案的多数人打算广泛地打开公民对政府官员的诉讼的大门。事实上，法院对主权豁免权在共和国中的地位十分怀疑，以至于对直接起诉官员的法律虚构可能使政府的堡垒在纠正政府错误行为的司法行动中得不到保障感到不安。虽然李案的大多数人意见认为，本案中被质疑的政府不当行为已经上升到了宪法层面，但作者认为，这一点只是允许诉讼的另一个理由，而不是唯一或关键的理由。然而，正如下文所见，当最高法院在20世纪重新审视这一先例时，李案的这一宪法层面成为关键。按照这样的重新解释，李案的先例只给主权豁免的大门打开了一点缝隙。

D. 拉森诉国内外商业公司案

主权豁免系列的第二个案例是拉森诉国内和国外商业公司（Larson v.Domestic & Foreign Commerce Corp.）案，由最高法院于1949年作出裁决。第二次世界大战后，战争资产管理局据称签订了一份合同，向原告国内外商业公司出售多余的煤炭。随后，政府拒绝将煤炭交付给原告国内和国外商业公司，而是签订了一份新合同，将其出售给其他人。原告国内和国外商业公司对战争资产管理局局长罗伯特·利特尔约翰（Robert Littlejohn）提起诉讼，要求（1）禁止向国内和国外商业公司以外的任何人出售煤炭，以及（2）宣布国内和国外商业公司与政府的合同有效，与其他买方的合同无效。

实质上，原告试图将与联邦政府的合同纠纷转化为与个别政府官员的纠纷，而该官员据称应被限制违法行为。该官员不是合同的一方，也不能怀疑所寻求的救济会直接影响到政府本身。当然，把对政府本身的投诉重塑为与个别政府人员的诉讼，正是70年前李案中发生的情况，在该案中，尽管有主权豁免权，但诉讼仍被允许继续进行。然而，这次的结果证明，首席大法官文森（Vinson）在拉森案中为最高法院多数派撰写文章，坚决拒绝了被告方的名称决定主权豁免的适用性的论点。相反，首席大法官文森说，法院必须关注诉讼中所寻求的救济，以确定虽然名义上是针对官员的，但实际上是针对联邦政府本身提出的申诉：

[在寻求具体救济]每种情况下，直接提出的问题是，通过对官员获得救济，是否实际上不会对君主获得救济。因为君主只能通过代理人行事，当代理人的行为受到约束时，君主本身也可以通过代理人受到约束。

……在每一种情况下，要求法院施加的强制可能是对君主的强制，尽管名义上是针对个别官员的。如果是，则该诉讼被禁止，不是因为它是针对政府官员的诉讼，而是因为它实质上是针对政府的诉讼，法院在没有同意的情况下没有管辖权。

除了涉及官员个人活动的诉讼（显然不涉及联邦政府）外，拉森案法院还阐述了两种情况，在这两种情况下，官员将被视为独立于政府行事，因此受到个人诉讼，不涉及主权豁免。

首先，当一名官员的行为超出了法规授予的权限时，他就不是政府的代理人；其超出法定限制的行为被视为“个人而非主权行为”。如果该官员“未从事主权赋予其权力的业务，或以主权禁止的方式从事业务”，则其行为属于越权行为，可对该官员提起具体救济诉讼。

第二，当一名官员根据法定权力行事，但其行为违反了宪法规定的限度时，可以对该官员个人提起诉讼。“在这里，”法院认为，“寻求具体救济所针对的行为超出了该官员的权力，因此不是君主的行为。”法院援引了一份人身保护令状作为例证，根据这份申请，法院可以命令一名官员交出被违宪拘留的人——即使是根据该官员的法定权力拘留的人。

至于说李案是针对政府官员的更广泛的救济途径的先例，首席大法官文森将李案描述为一个政府官员违反宪法对权力的限制，特别是第五修正案的征用条款，从而属于法院阐述的第二类可允许的官员诉讼的特殊例子。由于李案中无偿占有财产的行为违反了宪法，该案中的官员是在没有合法权力的情况下行事的，因此收回财产的诉讼“不是针对主权国家的诉讼，可以针对作为个人的被告提出。”

法院随后得出结论，拉森案提出的索赔没有适当地仅针对一名官员而不针对联邦政府，因为没有人断言战争资产管理局局长违反了对其权限的某些法定限制，或者他的行为超出了宪法的界限。可以肯定的是，据称行政长官的行为是非法的，但这一断言涉及到案件的案情；非法性的主张是基于实体法，而不是代理人权限的门槛问题。法院得出结论，没有任何迹象表明官员的行为超出了其授权。只有超越法定或宪法授权的行为才能将官员个人与主权政府分开。

最后，拉森案法院反驳了“主权豁免原则是一种不符合现代道德的陈旧遗留问题，因此应该尽可能地限制它。”的论点。尽管首席大法官文森承认，损害索赔可能不会过多地干涉政府的特权，并注意到国会越来越多地授权此类诉讼，但公共政策仍然阻止政府为获得具体救济而采取司法行动：“政府作为整个社会的代表，不能被任何提出有争议的财产或合同权利问题的原告阻止。”法院的结论是，“允许政府不受直接司法干预的影响而履行其职能的必要性，超过了公民在事后被归于金钱赔偿的可能不利因素。”

法兰克福（Frankfurter）大法官与法院其他一名法官一起，对拉森案持异议，直接质疑主权豁免的概念。法兰克福大法官辩称，法院需要调和其判决中反映的相互冲突的做法，这些判决有时说不赞成主权豁免的原则，而有时则严格适用该原则来禁止诉讼。与多数人意见相反，法兰克福法官援引李案的观点，认为主权豁免并不使政府官员免于起诉，因为法治适用于所有人，包括官员。法兰克福大法官辩称，主权豁免作为一项信誉不佳的原则，不应扩大，除非国会采取行动，直接针对联邦政府制定单独的司法补救措施，否则将允许直接对官员提起诉讼：

主权国未经其同意免于起诉的政策并不要求无视公民就公认的合法权利受到非法侵犯而起诉政府代理人的权利，除非立法机构认为应该用起诉政府的权利取代起诉个别被告的权利。

E. 马龙诉鲍登案

这一系列具有里程碑意义的主权豁免裁决的最后一个案例是最高法院于1962年裁决的马龙诉鲍登（Malone v.Bowdoin）案。马龙案加强并扩展了拉森案规则，从而进一步巩固了联邦主权豁免的理论。在马龙案中，声称对政府占用的土地拥有适当所有权的原告对一名林业局官员提起驱逐诉讼，以收回财产。总之，事实情况与李案几乎相同，原告的法律论点是，尽管有主权豁免权，但应允许对该官员提起具体救济诉讼。然而，随着拉森案中联邦主权豁免权理论的巩固，以及国会提供的替代性司法救济手段的出现，法律格局发生了重大变化，而这是80年前所没有的。因此，最高法院认为主权豁免权阻碍了对该官员的诉讼。

斯图尔特（Stewart）法官在为马龙案法院多数意见撰写的文章中指出，拉森案中最高法院“彻底审查了许多先前的判决，并在看似相互冲突的判例之间做出了知情和仔细考虑的选择。”斯图尔特法官总结说，拉森案的判决：

明确假设联邦官员的行动……只有在该官员的行动“不在该官员法定权力范围内，或在这些权力范围内的情况下，只有在该权力或其在特定情况下的行使在宪法上无效”的情况下才可作为具体救济诉讼的依据。

虽然李案在拉森一案中没有被推翻，但斯图尔特法官承认，最高法院将李案解释为“简单地‘主权豁免原则的宪法例外的具体应用’”。此外，在李案被判决的时候，一个遭受政府没收财产的公民没有获得救济的司法途径。国会随后授权由一个特别法庭对此类征用进行赔偿。最后，斯图尔特法官说,“在马龙一案中，没有也不可能提出没有公正补偿的违宪征用的主张，也没有任何其他主张说政府官员作为美国官员超越了他所授予的权力。”

道格拉斯（Douglas）大法官与法院的另一名成员一起提出了反对意见，该意见被证明是反主权豁免理论家在法院的最后一搏。道格拉斯法官认为李案是一个继续广泛适用的坚固的先例，应被普遍解读为消除主权豁免对起诉政府人员涉嫌非法行为的障碍。正如李案的多数法官和法兰克福法官在其拉森案的异议中一样，道格拉斯法官认为，法律规则适用于所有个人，无论他们是否作为联邦政府的代理人行事。道格拉斯大法官直接敦促放弃主权豁免，因为这一概念“随着政府及其庞大的官僚机构的权力增加而变得越来越不合时宜。”至少在公民要求对财产的合法所有权时，道格拉斯大法官认为“公民的便利与公共事务的管理之间的平衡”是“站在公民一边的”。

III.当前主权豁免和法定放弃豁免理论概述

A. 联邦主权豁免原则与直接官员诉讼

在里程碑式的拉森案和马龙案判决之后，当前的联邦主权豁免理论可以总结如下：未经美国同意，即未经法定放弃主权豁免，不得起诉美国。因此，如果直接针对政府或其一个部门或机构提起民事诉讼，联邦主权豁免原则将成为诉讼的障碍，除非和直到国会选择解除该障碍，并且仅限于国会选择解除的范围或程度。同样，如果基于履行政府职责对联邦政府官员或代理人提起民事诉讼，该官员或代理人通常将被视为代表联邦政府行事。因此，尽管某名官员被指定为被告，但该诉讼在实质上将被视为针对联邦政府的诉讼，并因此受到联邦主权豁免的限制。

然而，根据拉森——马龙主权豁免理论，在两种情况下，可以直接对政府官员提起诉讼。首先，如果官员的行为据称超出了国会授予其职务的权限，即超出了法定授权，则其行为将被视为个人行为，既不属于主权，也不受主权豁免的限制。其次，如果该官员在赋予的法定职权范围内行事，但其行为据称违反了《宪法》的规定，则主权豁免再次被取消。总之，当政府官员的行为超出法定或宪法规定的合法权限时，主权豁免将不被视为法律行动的障碍——尽管如下文所述，国会可以采取其他方式来补救此类法律投诉。

关于第二类或“违宪行为”，拉森案法院提供了两种不同的方式来理解对以违宪方式行事的政府官员提起诉讼的权力背后的原则。首先，法院指出，在这种情况下允许对联邦官员提起诉讼，因为“[该官员]的权力或其在特定案件中的行使在宪法上是无效的。”这种语言表明，拉森案的“违宪行为”规则是越权概念的一个种类。根据这种理解，一个政府官员如果因为宪法限制而不能有效地授予或行使权力，就不是真正作为政府的代理人行事，因为政府不得授权代理人违反宪法。第二，法院将允许对违反宪法的政府官员提起诉讼的规则描述为主权豁免理论的宪法例外。这一说法似乎承认，代理人的行为确实可归咎于政府负责人，但当政府通过其代理人采取违宪行为时，不应享有主权豁免。换句话说，第一种理解保留了主权豁免权不受侵犯，但只是通过虚构的方式，即政府官员的行为超出了宪法规定的范围，从而失去了他或她作为主权国家代理人的地位，因此是越权行为。第二种理解确实将代理人的行为视为委托人的行为，但却穿透了主权豁免权，使政府对违宪行为直接负责。

对拉森案“违宪行为”规则的第一种理解延续了一种不必要的法律虚构。如果一名官员依据法定权力行事，但违背了《宪法》,政府本身的行为就是违宪的。因此，政府应作为一个实体直接承担责任。此外，当代理人在其职权范围内行事，但违反了宪法时，诉讼补救措施，特别是禁止或授权官员采取不同行动的具体补救措施，几乎肯定会影响联邦政府本身，因此应被视为针对政府的司法判决。因此,拉森案中第二类可允许的诉讼最好理解为主权豁免理论本身的宪法例外，而不是对个别官员提起诉讼的依据。

尽管拉森——马龙判例继续阐述了主权豁免理论的基本要素，但随着国会颁布了一系列不同的主权豁免放弃条款，并为针对政府官员或雇员的某些类型的索赔提供了替代条款，这些裁决的实际影响已被削弱又被重新定位，如下文所述。

B. 法定放弃主权豁免的扩散

在过去的一个半世纪里，国会逐渐降低了主权豁免的保护，使美国在实体法的大多数领域都可以起诉，并涵盖了受害方希望获得救济的大多数情况。“因此，国会颁布了一系列针对联邦政府的授权司法行动。”尽管这些联邦主权豁免的法定豁免是国会150年来零碎颁布的，尽管如此，它们还是合在一起，形成了一个相当完整的诉讼原因模式，涵盖了政府与其公民之间的大多数争议主题。

至于针对个别政府官员的直接诉讼，这里的读者可能会对原告在拉森和马龙案件中的主张今天将如何解决感到好奇。在拉森案中，原告在针对政府的合同中寻求类似于具体履行的东西。在马龙案中，原告试图将政府官员驱逐出他声称拥有所有权的土地。在这两起案件中，原告因此向政府寻求具体或肯定的救济。尽管最高法院认为拉森和马龙案的诉讼受到主权豁免的限制，但国会当然可以放弃这一豁免并同意起诉，但要受到其认为适当的程序和补救限制。事实上，国会普遍放弃了政府的主权豁免，授权根据《行政诉讼法》针对政府官员提起诉讼，以获得具体救济，而不管政府官员是否在法定和宪法授权范围内行事。然而，并非在所有情况下都能获得具体救济。在合同案例中，如拉森案，传统上可能不会向联邦政府寻求具体履行；相反，受害方通常必须就违约行为提起损害赔偿诉讼。同样，在涉及政府征用私人财产的案件中，如马龙案（以及更早的李案），原告通常会根据《塔克法》提起赔偿诉讼。法院补救措施，即使这可能不是个别原告可能喜欢的特定补救措施。

此外，国会通过立法，在很大程度上取代了直接官员诉讼的越权基础，提供了针对政府本身的直接补救措施，并在某些情况下使针对政府的补救措施成为专属。如果寻求具体或公平类型的救济，那么如前所述，行政程序法通常提供了司法审查的工具。如果通过对侵权行为的指控来寻求金钱赔偿，那么只要政府雇员是在工作范围内行事，国会就会指示将美国作为被告——这种调查并不总是等同于确定雇员是否严格遵守每一项法定指令的调查。

总之，主权豁免的战场已经从针对政府官员的普通法索赔转移到根据国会放弃主权豁免提出的法定索赔。本文接下来讨论了这些法定豁免的司法解释。

IV.法定放弃主权豁免的司法解释

A. 严格解释的一般规则

除了上述对主权豁免概念的总结、其历史渊源、如何在最高法院演变为一种学说、以及对这一概念的理由或批评之外，还应该讨论联邦主权豁免的一个剩余方面——法律解释问题。即使国会通过颁布立法，明确允许对联邦政府寻求司法救济，从而放弃了主权豁免权，该理论也对法定分析产生了普遍影响。在主权豁免的基础法律环境下，这一基础理论的无处不在极大地影响了法院在解释法定豁免的任务时的方式。国会同意对某一特定类型的索赔提起诉讼并不完全剥夺联邦政府的主权豁免权的保护利益。

对于美国提出的索赔和作出的判决，必须明确放弃主权豁免。即使在立法许可的基本授予足够明确的情况下，最高法院也指示对法定放弃主权豁免的轮廓进行严格和狭义的解释。由于只有国会可以放弃美国的主权豁免，这种豁免的成文条款规定了法院受理针对政府的诉讼的管辖权。最高法院通过拒绝扩大放弃主权豁免权的范围来巩固这一严格的解释规则，当法规的语言留下任何模糊之处，并拒绝超越文本去看立法历史或法定目的。

评论家们把最高法院的裁决描述为建立了一个“明确陈述”的规则，即要求国会在法规文本中明确表达放弃联邦主权豁免的范围。约翰·科普兰·纳格尔（John Copeland Nagle）教授解释说，最高法院在构建针对联邦政府的司法救济法定授予时，要求“明确针对性的法定语言，并拒绝考虑其他立法意图的迹象”。纳格尔批评了“明确声明”的要求，抱怨“虽然国会很容易写一个放弃主权豁免的条款，但国会很难制定一项明确放弃主权豁免范围的条款。”他认为“明确陈述规则威胁到立法至上，特别是因为国会并不像最高法院在最近的判决中那样热衷于主权豁免。”

关于主权豁免问题的法定解释层面，维基·杰克逊教授认为，在一个更加接受政府起诉和司法独立的时代，“动态[应该]回归到对该理论范围的更严格的理解”，以增强“法院提供个人正义的能力”。尽管该理论可能永远不会被废除，杰克逊认为，“主权豁免的抽象概念”不应被用来否定“在管辖权和补救措施问题上有解释余地”的情况下的“解决侵犯法律权利的补救措施”。总之，杰克逊还赞成在国会放弃诉讼豁免时对范围和补救措施进行更为宽泛的解释。

尽管如此，评论员承认，在最高法院的“明确声明”方法下，对法规文本含义的质疑得到了有利于维护主权豁免的解决。此外，由于放弃主权豁免的严格解释规则不是最近的创新，国会几十年来一直在这一众所周知的背景下立法。

虽然最高法院通常坚持狭义的解释方法，并经常引用该标准，但法院关于法定放弃主权豁免的意见并非完全是一个完整的部分。这座建筑结构严谨，有一些小裂缝。尽管近年来没有最高法院法官直接质疑主权豁免原则，但他们对这一概念的相互矛盾的态度可能会通过引用对比的法定解释标准，或者至少在某些情况下对这些标准的对比应用而显露出来。

B. 涉及同一法定豁免权的两件截然不同的裁决

为了说明在解释法定放弃主权豁免的适当方式方面持续存在的紧张关系，我们可以比较两个最高法院的裁决，这两个裁决解释了相同的法定放弃主权豁免——1964年《民权法案》第七章的规定，禁止联邦雇主的就业歧视。这两个裁决在解释分析的基本假设方面指向相反的方向：

首先，在国会图书馆诉肖案中，最高法院严格解释了《第七章》规定的美国的可诉性，并拒绝让政府对律师费的预付利息负责——即使私人被告长期以来一直对这种利息负有责任，而且《第七章》将美国的责任定义为“与私人相同”。法院指出，对主权豁免的放弃应作有利于主权者的严格解释，因此法院要求国会在对联邦政府采取这种补救措施之前，应肯定并单独宣布对利息的责任。随后，在1991年的《民权法案》中，国会谨慎地使用了字面语言，明确允许在针对联邦政府的《第七章》就业歧视诉讼中判给预付利息，从而在特定的法定诉讼理由的具体背景下推翻了肖案。尽管如此，肖案仍然很重要，因为它说明了放弃主权豁免权的严格解释的一般规则。而且，在国会没有制定相反的具体法律条款的情况下，肖案中所述的“无利息规则”仍然是其他情况下的规则。

其次，与肖案不同的是，最高法院在欧文诉退伍军人事务部（Irwin v.Department of Veterans Affairs）案中认为，根据同一法规——《第七章》——对美国提出的索赔的时效期不需要严格执行；法院允许《第七章》的时效期在特殊情况下受到公平的限制，就像对私人方的索赔一样。一份同意意见反对针对联邦政府的公平时效，并引用了长期以来的先例，即必须严格遵守放弃主权豁免权的条件——特别是包括时效法规。多数意见只是回应说，“使公平时效规则适用于针对政府的诉讼，就像它适用于私人诉讼一样，即使有，也是对国会放弃权的扩大化。”

因此，在肖案中，最高法院认为，在没有明确的法律规定的情况下，根据普遍放弃主权豁免的规定，政府对利息裁决不承担责任，即使私人将承担责任。但随后在欧文案中，法院认为，即使没有明确的法律规定，时效期也应以公平收费为准，因为在涉及私人当事人的案件中，可以采用公平收费。这两项决定相互矛盾，似乎从相反的出发点或假设出发，探讨《第七章》放弃主权豁免的解释。

因此，问题仍然是，肖案和欧文案的决定是否可以以有原则的方式得到调和。最高法院本身尚未提供包含这些对比结果的法定解释理论，如上所述，这些对比结果是在同一法定放弃主权豁免的情况下产生的。肖案和欧文案之间唯一明显的区别是，前者拒绝扩大政府赔偿责任的范围，而后者允许放宽提起诉讼的时间限制。因此，可以阐明适用于主权豁免调查的实质性责任方面的严格和狭义的法定解释规则，而另一种更宽泛的解释方法适用于程序方面。

C. 最近的判决中持续存在的解释上的紧张关系

在欧文案之后的15年里，在处理各种主权豁免权的法定放弃问题时，最高法院继续要求在对法定放弃的范围进行广泛解释之前提供清晰明确的文本证据——法院通常认为缺乏这些证据。因此，肖案的严格解释方法似乎占主导地位。然而，除非欧文案被法院作为一个反常的意见而抛弃，或者被法院归入一个单独的程序类别，否则欧文案的弹性反映了在如何解释授权对联邦政府提起诉讼的法规方面持续存在的紧张。有一段时间，法院似乎放弃了欧文案，因为法院拒绝在联邦政府的案件中允许其他诉讼时效的公平过期。然后最近，法院恢复了欧文案，作为在另一个法定主权豁免放弃下放松另一个程序限制的有说服力的先例。因此，欧文案仍然与我们在一起，它引入的分析张力也是如此。

在欧文案之后的一段时间里，最高法院似乎确定了将欧文案作为一个先例进行限制，并且随着时间的推移，似乎有可能将其限制在特定的法定范围内。在美国诉布罗坎普（United States v. Brockamp）案中，法院拒绝允许对提出退税申请的法定时效期限进行公平延期，尽管相关纳税人患有残疾，可以证明他们的延迟是可以原谅的。法院对欧文案进行了区分，认为对政府提出索赔的时效期可以公平延期的推定只适用于“使用相当简单的语言”的普通时效法规。相比之下，《国内税收法》“以高度详细的技术方式规定了其限制，从语言上讲，不容易被理解为包含隐含的例外。”税收法规的“细节、技术性语言、程序性和实质性限制的迭代，以及例外情况的明确列举，共同向[法院]表明，国会并不打算让法院将其他未提及的、无限制的'公平'例外情况读入其撰写的法规中。”同样，在美国诉Beggerly案中，法院认为，在根据《静止所有权法》对美国提起的诉讼中，不能使用公平的诉讼时间。法院认为，《静止所有权法》提供了一个“非常宽裕”的12年时效期限，而且该法规已经包含了一种形式的过期失效，即规定在原告“知道或应该知道美国对该财产的主张”之前，时效期限不会结束。因此，法院认为，公平过期与法规的文本不一致。

因此，虽然欧文案收费规则继续适用于普通和简单的限制条款，这些条款只是宣布了一个时间期限，但法院似乎越来越不愿意对欧文案进行扩张性的解释，并且似乎在每一个连续的案件中都迅速对其进行区分。布罗坎普案的判决——特别是其对公平过期的描述包含了“未提及的、无限制的“公平”例外情况”——表明与欧文案判决时相比，法院越来越不喜欢对主权豁免权的放弃做出公平或扩张性的解释。

然而，最近，欧文案对主权豁免权的法定放弃采取了更慷慨的态度，至少在程序性时间要求的背景下，重新获得了活力。在斯卡伯勒诉普林西比（Scarborough v.Principi）一案中，最高法院以欧文案为依据，在另一个同样涉及放弃主权豁免权中的时间限制的情况下进行指导，尽管它没有提出该限制的公平禁止反言问题。在斯卡伯勒案中，法院在反对意见中认为，根据《平等诉诸司法法》提出的其他及时的律师费申请，如果没有包含法律要求的关于政府的立场没有“实质上合理”的指控，可以在三十天的申请期过后进行修改以弥补这一缺陷。在这样的判决中，法院认为欧文案的判决“在这个问题上具有启发性”，因为该先例承认限制原则应该以适用于私人当事方的方式适用于联邦政府。法院进一步表示，“一旦国会放弃主权豁免权，我们[在欧文案]中指出，对针对政府的诉讼适用司法时效，与适用于私人诉讼的时效相同，‘如果说有的话，那也不等于扩大了国会的豁免权。'”托马斯（Thomas）法官与斯卡利亚（Scalia）法官一起提出异议，认为时间限制，包括要求索赔人及时提出收费申请所需的每一项内容，是“美国放弃主权豁免的一个条件”，因此应遵守严格的解释规则，并为此援引了肖案和其他先例。

因此，在最高法院的判例法中，关于主权豁免的法定放弃的适当解释模式，存在着解释态度上的紧张，并且持续存在。

V.结论

正如劳伦斯·H·布洛（Laurence H.Tribe）教授所写的，“主权豁免原则并没有很快失去官方青睐的危险。”事实上，自从拉森诉国内和外国商业公司案和马龙诉鲍登案的里程碑式裁决以来的近半个世纪里，最高法院没有任何成员直接质疑联邦主权豁免作为一项基本原则的持续存在，尽管并非所有法学家在每一个案件中都以同样的方式对待这一原则。

虽然主权豁免作为一个基础概念一直存在于与联邦政府的所有民事诉讼中，但该理论所造成的紧张关系——对受害公民的正义感和政府对人民集体的有效性这两个相互冲突的考虑也一直存在。最高法院和下级联邦法院继续努力解决如何处理那些解除——总是部分而不是全部——主权豁免盾牌的法规，寻求同时给予法定的救济授权和国会认为适合保留的救济限制以充分效力。

国会已经颁布了法定的主权豁免权，涵盖了大多数实质性的法律领域，适用于原告寻求救济的大多数情况。然而，由于主权豁免的理论，联邦政府保留了私人当事方无法获得的优势和豁免权。此外，虽然法定放弃主权豁免权确实创造了一个广泛的网络或授权对政府采取司法行动的挂毯，但它们并不涵盖一切，每个单独的豁免权都有重大的例外。国会对主权豁免的问题作出了回应，试图在允许获得法院救济和保护重要的政府政策运作不受司法干预之间找到适当的平衡。随着联邦主权豁免的基本理论在本文中的阐述，对不同类型的索赔和不同领域的政府活动如何取得平衡的研究，将是另一天的主题和论坛。

肖进翻译。2022.08.26