低空经济全产业链-法律生态与合规治理概述

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一、前言

低空经济作为一种以低空空域（一般指距地面1000米以下）为依托的新兴经济形态，已成为国家战略性新兴产业的重要组成部分。其涵盖无人机、eVTOL、直升机等多种载具，广泛应用于物流运输、文旅观光、应急救援、农业植保等领域。2023年底中央经济工作会议和2024年政府工作报告首次将低空经济纳入战略部署，标志着其由“政策试点”迈入“国家战略”阶段。低空经济被视为继数字经济、绿色经济之后的新型增长极，蕴含万亿级市场潜力。然而，该产业同时涉及空域改革、适航认证、数据安全、保险赔偿等复杂法律关系，亟需法治框架保障安全与创新并行。本文由上海锦天城（重庆）律师事务所高级合伙人李章虎律师以及团队撰写，旨在从全产业链角度梳理低空经济的法律生态、监管体系及律师业务切入点，为行业立法与合规治理提供参考。

二、国家战略定位与产业链格局

低空经济的政策定位可概括为“四个新”：即经济新动力、公共服务新手段、区域发展新空间与国防建设新支撑。自2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次提出“发展低空经济”以来，国家层面密集出台多项规划与政策文件，推动空域开放、装备创新与基础设施布局。截至2024年，全国已有29个省区市在政府工作报告中部署低空经济工作。广州、苏州、绍兴等地相继推进地方立法，《广州市低空经济发展条例》成为全国首部专门法规，标志地方立法层面进入实践阶段。产业链结构上，低空经济形成了“上游零部件—中游整机制造—下游运营服务”的完整闭环。上游涉及航空新材料、动力电池、电机飞控等核心部件；中游为eVTOL与无人机制造；下游涵盖物流、文旅、巡检、城市空中交通等场景。

三、产业链法律生态与典型实践

在上游环节，航空原材料、动力系统、飞控导航构成核心法律关系，涉及知识产权保护、军民融合技术转让及供应链合同管理。例如宁德时代、光威复材等企业通过新能源与复合材料技术跨界布局低空产业，形成技术融合趋势。中游整机制造环节以适航认证和生产许可为核心。亿航智能EH216、沃飞长空AE200等机型的取证过程，体现了民航局以特批试点方式探索新机型监管路径。法律上需关注型号合格证（TC）、生产许可证（PC）及试飞安全责任划分。下游运营层面，城市空中交通、无人机物流、低空旅游等新业态快速兴起。飞行服务公司与消费者之间形成运输合同、保险合同、责任分担等多重法律关系。重庆、深圳、合肥等地的示范项目表明，地方政府正通过“低空+文旅”“低空+物流”构建区域应用生态。

四、监管体系与政策法律框架

低空经济的监管呈现多部门协同格局。军方负责空域安全与划设，民航局主管飞行运行与适航认证，工信部负责装备标准与产业政策，公安机关承担反“黑飞”执法与地面安全监管。空域改革是低空经济发展的前提。2023年发布的《空域管理条例（征求意见稿）》拟划设300米以下的G类、W类非管制空域，实行备案制管理。这一制度变革将大幅降低飞行审批成本。民航局随后上线“民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）”，实现飞行计划申报、轨迹监视等一体化监管。法律体系层面，《民用航空法》修订草案新增“低空经济与无人驾驶航空器”章节，明确空域使用权保障、无人机登记制度及运营安全义务。《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》则提出2026年前建成安全高效的低空运行体系。地方立法如广州条例创新设立事故调查机制、空域协调机制，为全国提供制度样本。

五、主要法律风险与合规要点

（一）飞行安全风险。低空空域密度提升带来事故概率上升，企业需严格遵守适航规章与运行规范。《民法典》第1254条规定高度危险作业无过错责任原则，运营人应投保地面第三者责任险与乘客险。（二）空域合规风险。未经审批或报备的“黑飞”行为可能触犯刑法第115条，以危险方法危害公共安全。企业应建立飞行计划备案机制，并优先纳入地方试点区域。（三）数据与隐私风险。无人机采集影像和测绘数据受《测绘法》《数据安全法》《个人信息保护法》约束。企业应分类分级管理数据，防止敏感信息跨境传输。（四）适航与资质风险。机型若未取得型号合格证、生产许可证或通航经营许可即投运，将面临行政处罚甚至刑责。律师可协助企业申报适航证并设计运营合规方案。（五）责任划分与保险风险。飞行事故中制造商、运营方、场地方责任界限模糊，应通过合同明确赔偿机制。建议建立强制低空飞行责任保险或专项赔偿基金。（六）政策不确定风险。法规尚在完善期，不同地区标准不一，企业应建立政策监测机制，适时调整运营模式以降低合规成本。

六、律师业务切入与法治建议

低空经济为法律服务行业提供了全新蓝海。律师可从以下六方面切入：（1）立法与政策咨询：参与地方条例起草、法规论证，协助设计空域管理、试飞审批等制度。（2）企业合规辅导：提供适航认证、空域申请、数据保护、运营许可等全流程法律顾问服务。（3）合同与交易服务：起草采购、研制、租赁、运输、保险等合同，参与投融资与并购项目。（4）争议解决与理赔：代理飞行事故赔偿、合同纠纷、知识产权侵权及保险理赔案件。（5）公众普法与培训：为政府、企业提供低空法律培训与执法指导。（6）国际与跨境服务：应对出口管制、适航互认、海外投资审查等问题，提供国际合规方案。未来立法应在保障国家安全与产业创新间取得平衡：一是加快《空域管理条例》和《民用航空法》修订进程；二是建立统一的低空运行标准与事故责任机制；三是推动形成“监管沙盒+强制保险”的风险防控体系。

七、结语

低空经济正成为中国式现代化的重要引擎，其法治保障体系建设事关产业安全与发展质量。李章虎律师认为，未来应在国家统一立法框架下完善空域分类管理、适航认证、保险赔偿与数据安全制度，形成政府监管、企业合规、律师服务三位一体的法律生态。律师作为法治供给的重要力量，应主动介入低空经济政策制定、企业合规与风险防控，以专业服务推动产业规范、透明与可持续发展。